国家发改委：沿边地区正由开放末梢变为开放前沿

 国家发改委、商务部有关负责人就《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》答记者问

 为加快沿边开放步伐，发挥沿边重点地区对推进“一带一路”建设的重要支撑作用，打造全方位对外开放新格局，日前，国务院正式印发了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号，以下简称《意见》）。为此，国家发改委、商务部有关负责人就有关情况接受了媒体采访。

问：《意见》出台的目的和背景是什么？

答：回顾我国改革开放37年和西部大开发15年的不平凡历程，其中最重要的成功经验，就是要把扩大对内对外开放作为加快发展的活力之源、动力之本。改革开放以来，我国对外开放首先从东部沿海开始，继而实施沿江、沿边开放，逐步形成了陆海统筹的全方位对外开放格局。

从客观情况看，沿边开放仍落后于沿海开放。自1992年国家实施沿边开放战略、设立14个边境经济合作区以来，随着我国对外开放的不断深入，西部地区开放程度不断扩大，开放水平不断提高。但是，由于受到位置偏远、基础条件差、历史欠账多、周边环境影响大等多方面因素制约，沿边重点地区的经济社会发展与东部沿海地区甚至很多内陆地区相比仍有较大差距，西部的开放水平落后于东部，沿边的开放水平落后于沿海。我国进出口总额沿海地区占比超过80%，近20年来，沿海地区对外贸易年均增速超过20%，几乎是沿边的2倍，我国对外开放总体上呈现出“东强西弱、海强边弱”的状况。人才匮乏、基础设施建设滞后、特色优势产业体系尚未形成、投资贸易便利化水平不高、对外贸易总体规模偏小等突出问题，影响了沿边重点地区辐射带动作用的发挥。

随着“一带一路”建设的推进和全方位对外开放格局的逐步形成，沿边地区正由开放的末梢变为开放的前沿。推进“一带一路”建设，完善东西共济、海陆并举的全方位对外开放新格局，必须补上沿边开放这块短板。加快沿边地区开发开放，不仅是全方位对外开放的要求，而且对于保障国家安全、深化次区域合作、促进民族团结和边疆稳定具有特殊重要的意义。

一方面，沿边重点地区是推进“一带一路”建设的先手棋和重要支点。我国陆地边境从广西北部湾至辽宁鸭绿江口，长达2.28万公里，分布着9省（区）的136个边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团的58个边境团场，与周边14个国家和地区接壤，面积212万平方公里，人口约2354万，开放潜力很大。沿边重点地区是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台，是体现我国与邻为善、与邻为伴、睦邻安邻富邻的重要窗口，是古老丝绸之路沿线的重要区域。加快沿边开放步伐，推进沿边重点地区与周边国家深化合作是推进“一带一路”建设的重要内容，也是构建东西共济、海陆并举的全方位对外开放新格局的内在要求。沿边重点地区与周边国家长期友好往来，有着良好的合作基础和巨大的合作潜力，正在成为推进“一带一路”建设的先手棋和排头兵。

另一方面，推进“一带一路”建设为加快沿边重点地区开发开放步伐提供了前所未有的重大发展机遇。共建“一带一路”是习近平主席向沿线国家提出的重大倡议，是我国当前和今后一段时期对外开放和对外合作的总纲领，旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。一年多来，中央政府与有关部门积极推动“一带一路”建设，加强与沿线国家的沟通磋商，促进与沿线国家的务实合作，制定颁布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，实施了一系列政策措施，推动亚洲基础设施投资银行筹建，发起设立丝路基金，切实推进“一带一路”建设取得实效。这些都为沿边重点地区发挥独特的区位优势、人文优势和良好的对外合作基础，加快开放合作发展步伐提供了前所未有的重大发展机遇。

问：《意见》的适用范围有哪些？

答：《意见》主要针对沿边重点地区提出了若干政策措施。沿边重点地区主要包括以下四类区域：

一是重点开发开放试验区。为提升沿边地区开放水平，2010年6月《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）提出积极建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区；2013年12月国务院出台《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》（国发〔2013〕50号），对试验区建设进行了全面部署，提出研究设立广西凭祥、云南勐腊（磨憨）、内蒙古二连浩特、黑龙江绥芬河（东宁）、吉林延吉（长白）、辽宁丹东重点开发开放试验区。目前，国家共批准设立了广西东兴、云南瑞丽、云南勐腊（磨憨）、内蒙古满洲里、内蒙古二连浩特等5个重点开发开放试验区。

二是沿边国家级口岸。共72个，其中铁路口岸11个，包括广西凭祥、云南河口、新疆霍尔果斯、内蒙古二连浩特等；公路口岸61个，包括广西东兴、云南天保、西藏樟木、新疆红其拉甫等。

三是边境城市。我国陆地边界共有28个边境城市，分别为黑龙江黑河市、绥芬河市、虎林市、密山市、同江市、穆棱市，吉林集安市、临江市、图们市、珲春市、龙井市、和龙市，辽宁丹东市，内蒙古满洲里市、额尔古纳市、阿尔山市、二连浩特市，广西东兴市、凭祥市，云南景洪市、瑞丽市、芒市，新疆哈密市、博乐市、伊宁市、阿勒泰市、塔城市、阿图什市。

四是经济合作区。主要包括边境经济合作区和跨境经济合作区两种。自1992年至今，经国务院批准的边境经济合作区共计17个，分别为黑龙江黑河边境经济合作区、绥芬河边境经济合作区，吉林珲春边境经济合作区、和龙边境经济合作区，辽宁丹东边境经济合作区，内蒙古满洲里边境经济合作区、二连浩特边境经济合作区，广西东兴边境经济合作区、凭祥边境经济合作区，云南瑞丽边境经济合作区、畹町边境经济合作区、河口边境经济合作区、临沧边境经济合作区，新疆伊宁边境经济合作区、博乐边境经济合作区、塔城边境经济合作区、吉木乃边境经济合作区，总面积达97平方公里。目前已建设的跨境经济合作区有1个，即中哈霍尔果斯国际边境合作中心。

问：目前沿边重点地区发展情况如何？

答：国家高度重视重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、经济合作区等沿边重点地区的发展，先后出台了一系列政策文件；有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的部署要求，积极加强工作指导、支持；有关省（区）切实加强组织领导，及时出台政策措施，沿边重点地区经济社会发展取得了明显成效。

2014年，广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里和二连浩特等4个重点开发开放试验区经济总量分别达452.96亿元、55.3亿元、210.6亿元、88.4亿元人民币，进出口贸易额分别达335.2亿元、286.3亿元、258.5亿元、223.3亿元人民币，各项经济指标增长幅度均高于全国水平，试验区先行先试作用得到进一步发挥。

2014年，沿边口岸进出口货运量达11,206.82万吨，其中进口9224.73万吨，出口1982.09万吨；出入境人员达1474.72万人次，其中入境747.84万人次，出境达724.89万人次；出入境运输工具达579.66万列次。

2013年，我国28个边境城市户籍人口达到957.3万人，国内生产总值达到3739亿元，规模以上工业总产值达到3333亿元，货物出口总额达到251亿美元，占整个沿边地区（136个县）的比重分别为40.6%、46.1%、49.6%、54.9%。

2014年，16个边境经济合作区（和龙边境经济合作区于2015年3月设立）实现地区工业总产值873.94亿元，进出口贸易额944亿元，实际利用外资27.73亿元。目前已建设的跨境经济合作区中哈霍尔果斯国际边境合作中心于2012年4月封关运营，2014年入出中心人员147万人（次），入出车辆38.3万辆（次），入出货物275.45万吨，进出口贸易额5.05亿美元。

问：请简要介绍《意见》的主要内容？

答：《意见》着眼于实现稳边安边兴边，综合考虑经济发展、边疆稳定、民族团结、周边安宁的需要，从兴边富民、人员往来、加工物流、旅游、基础设施建设等8个方面提出了31条具体政策措施。

一是深入推进兴边富民行动，实现稳边安边兴边。包括支持边民稳边安边兴边、提升基本公共服务水平、提升边境地区国际执法合作水平等3条政策措施。

二是改革体制机制，促进要素流动便利化。包括加大简政放权力度、提高投资和贸易便利化水平、推进人员往来和运输便利化等5条政策措施。

三是调整贸易结构，大力推进贸易方式转变。包括支持对外贸易转型升级、引导服务贸易加快发展、完善边民互市贸易等3条政策措施。

四是实施差异化扶持政策，促进特色优势产业发展。包括实行有差别的产业政策、研究设立沿边重点地区产业发展（创业投资）基金、加强产业项目用地和劳动力保障等3条政策措施。

五是提升旅游开放水平，促进边境旅游繁荣发展。包括改革边境旅游管理制度、研究发展跨境旅游合作区、探索建设边境旅游试验区、加强旅游支撑能力建设等4条政策措施。

六是加强基础设施建设，提高支撑保障水平。包括加快推动境外和境内段互联互通项目建设、加强边境城市航空口岸能力建设、加强口岸基础设施建设等4条政策措施。

七是加大财税支持力度，促进经济社会跨越式发展。包括增加中央财政转移支付规模、强化中央专项资金支持、实行差别化补助政策、加大税收优惠力度、比照执行西部大开发相关政策等5条政策措施。

八是鼓励金融创新与开放，提升金融服务水平。包括拓宽融资方式和渠道、完善金融组织体系、鼓励金融产品和服务创新、防范金融风险等4条政策措施。

问：《意见》有哪些政策创新点？

答：政策创新点主要集中于以下四个方面：

一是突出人的重要性。人是开发开放的第一要素，没有人，守土安边就无从谈起。《意见》将对边境地区民生改善的支持力度作为政策措施的重要着力点，强调通过扩大就业、发展产业、创新科技、对口支援实现稳边安边兴边。

二是突出制度创新。创新是发展的不竭源泉。《意见》将制度创新作为沿边重点地区开发开放的重要动力，在投资贸易、人员往来、口岸通关等方面提出了一系列举措。

三是突出差异化扶持。沿边重点地区在我国改革发展稳定大局中具有特殊重要地位，在推进“一带一路”建设、构建全方位对外开放新格局中肩负特殊重要责任，在开发开放发展中面临特殊困难问题，国家应给予沿边重点地区特殊政策支持。《意见》将加大投入作为沿边重点地区开发开放的重要支撑，在产业发展、资金投入、项目布局等方面提出了一系列差异化扶持政策。

四是突出重点领域。沿边重点地区开发开放是一项系统工程，在全面推进的同时，必须突出重点。沿边重点地区自然生态、民族文化、异域风情等旅游资源十分丰富，旅游产业又是一个综合性强、关联度大的富民产业，因此，《意见》将旅游产业发展作为沿边重点地区开发开放的重要突破口，提出研究发展跨境旅游合作区、探索建设边境旅游试验区等特殊方式和政策。

问：《意见》在稳边安边兴边方面有哪些政策安排？

答：沿边地区大多是民族地区，改革开放特别是实施西部大开发战略以来，沿边地区经济社会虽然获得了长足发展，但是由于地处偏远、发展基础薄弱、建设成本高等多方面原因，发展水平不仅与东部沿海地区相差甚远，就是与所在省区其他地区相比差距也十分明显。

保障和改善民生是我们一切工作的出发点和落脚点。发展为了人民，人也是开发开放、维护国家安全的第一要素。因此，《意见》把“深入推进兴边富民行动，实现稳边安边兴边”放在第一部分，将对边境地区民生改善的支持力度作为政策措施的重要着力点，既表明了保障和改善民生的信心决心，又体现了国家对国防安全的高度重视。

《意见》强调加大对边境地区民生改善的支持力度，通过扩大就业、发展产业、创新科技、对口支援稳边安边兴边。在安家就业方面，提出降低创新创业门槛，对于边民自主创业实行“零成本”注册，符合条件的边民可按规定申请10万元以下的创业担保贷款；鼓励边境地区群众搬迁安置到距边境0~3公里范围，省级人民政府可根据实际情况建立动态边民补助机制，中央财政通过一般性转移支付给予支持；加大对边境回迁村（屯）的扶持力度，提高补助标准，鼓励边民自力更生发展生产。

在扶贫方面，提出以整村推进为平台，加快改善边境地区贫困村生产生活条件，因人因地施策，对建档立卡贫困人口实施精准扶贫、精准脱贫，对“一方水土养不起一方人”的实施易地扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，使边境地区各族群众与全国人民一道同步进入全面小康社会。

在保障方面，提出对于在沿边重点地区政府部门、国有企事业单位工作满20年以上且无不良记录的工作人员，所在省级政府可探索在其退休时按照国家规定给予表彰；加大对边境地区居民基本社保体系的支持力度，对于符合条件的边民参加新型农村合作医疗的，由政府代缴参保费用；提高新型农村合作医疗报销比例，按规定将边境地区城镇贫困人口纳入城镇基本医疗保险。

在教育医疗方面，提出以边境中心城市、边境口岸、交通沿线城镇为重点，加大对边境基层医疗卫生服务机构对口支援力度；在具备条件的地方实施12年免费教育政策；实行中等职业教育免学费制度；选派教师驻边支教，支持当地教师队伍建设。加大教育对外开放力度，支持边境城市与国际知名院校开展合作办学。

在公共产品服务方面，提出加快完善电信普遍服务，提高信息网络覆盖水平；加快推进电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗等信息化建设，为当地居民提供医疗、交通、治安、就业、维权、法律咨询等方面的公共服务信息；深入推进农村社区建设试点工作，提高农村公共服务能力；加强沿边重点地区基层公共文化设施建设，着力增加弘扬社会主义核心价值观的优秀文化产品供给。

在执法安全方面，在省（区）、市（州、盟）、县（旗）三级设立国际执法安全合作部门，建立边境地区国际执法合作联席会议机制，加大边境地区国际执法合作投入，支持边境地区公安机关与周边国家地方警务、边检（移民）、禁毒、边防等执法部门建立对口合作机制，进一步加强在禁毒禁赌以及防范和打击恐怖主义、非法出入境、拐卖人口、走私等方面的边境执法合作，共同维护边境地区安全稳定。加强文化执法合作，强化文化市场监管，打击非法文化产品流入和非法传教，构筑边疆地区文化安全屏障。

这些政策措施都是为了提升沿边地区基本公共服务水平，改善人民群众生产生活条件，使改革开放成果更好惠及沿边各族人民。

问：《意见》在促进与周边国家投资贸易和人员往来便利化方面提出了哪些具体举措？

答：促进投资贸易和人员往来便利化，是加快沿边开发开放的重要内容。总体上，我们可以概括为“一个简放”“四个便利”：

一是加大简政放权力度。进一步取消下放涉及沿边国家级口岸通关及进出口环节的行政审批事项，优化核批程序，减少审核环节。加快推进联合审批、并联审批。加大沿边口岸开放力度，简化口岸开放和升格的申报、审批、验收程序以及口岸临时开放的审批手续，简化沿边道路、桥梁建设等审批程序，推进边境口岸的对等设立和扩大开放。创新事中、事后监管，做到放管结合、优化服务、高效便民。

二是提高投资便利化水平。扩大投资领域开放，支持具备条件的沿边重点地区借鉴上海等自由贸易试验区可复制可推广试点经验，试行准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理模式。落实商事制度改革，推进沿边重点地区工商注册制度便利化。鼓励沿边重点地区与东部沿海城市建立对口联系机制，交流借鉴开放经验，探索符合沿边实际的开发开放模式。

三是提高贸易便利化水平。创新口岸监管模式，通过属地管理、前置服务、后续核查等方式将口岸通关现场非必要的执法作业前推后移。优化查验机制，进一步提高非侵入、非干扰式检查检验的比例。实施分类管理，拓宽企业集中申报、提前申报的范围。在沿边重点地区有条件的海关特殊监管区域深化“一线放开”“二线安全高效管住”的监管服务改革。推进沿边口岸国际贸易“单一窗口”建设，实现监管信息同步传输。加强与“一带一路”沿线国家口岸执法机构的机制化合作，推进跨境共同监管设施的建设与共享，加强跨境监管合作和协调。

四是推进人员往来便利化。下放赴周边国家因公出国（境）审批权限，允许重点开发开放试验区自行审批副厅级及以下人员因公赴毗邻国家（地区）执行任务。在符合条件的沿边国家级口岸实施外国人口岸签证政策。加强与毗邻国家协商合作，推动允许两国边境居民持双方认可的有效证件依法在两国边境许可的范围内自由通行，对常驻沿边市（州、盟）从事商贸活动的非边境地区居民实行与边境居民相同的出入境政策。探索联合监管，推广旅客在同一地点办理出入境手续的“一地两检”查验模式。提高对外宣介相关政策的能力和水平。

五是促进运输便利化。加强与周边国家协商合作，加快签署中缅双边汽车运输协定以及中朝双边汽车运输协定议定书，修订已有双边汽车运输协定。推进